韓立御器飛行時，帶上了斗篷，為了以防萬一。百余里的地方，對法力大進(jìn)的韓立來講，小半日后就到了。一進(jìn)入元武國，韓立就在空中東看看西瞧瞧起來。一來是為了尋覓天星宗的坊市，而來則對元武國的一切頗感好奇。不過從景物上看來，似乎和越國沒什么區(qū)別。元武國和越國一樣，在附近的地區(qū)屬于中等大小的國家。這片地區(qū)的大國雖然只兩個，但中等國家卻有十余個之多。至于更小些的，更是在附近各地密密麻麻的分布了幾十個之多。并且聽人說，在更遠(yuǎn)的地方，還有級大國的存在，龐大的讓人難以置信。而元武國的修仙界，則是正魔兩派實(shí)力相等，呈僵持狀態(tài)。土壤污染立法工作的持續(xù)推進(jìn)，意味著我國土壤制度的日益完善。全國兩會消息顯示，全國人大常委會正在加快制定土壤污染法，目前草案征求意見稿已經(jīng)形成。雖然眼下國家立法仍未頒布，但有關(guān)土壤污染的爭論卻持續(xù)不斷。 土壤污染法制定快馬加鞭 相關(guān)爭論響徹兩會 3月8日，全國人大常委會向十二屆全國人民代表大會第五次會議提交工作報告表示，2017年，全國人大常委會將制定土壤污染法，修改水污染法，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。3月9日，環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在記者會上表示，環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)配合開展大家都關(guān)心的土壤污染法起草工作。 早在3月4日，十二屆全國人大五次會議新聞發(fā)布會上，大會發(fā)言人傅瑩表示，我國部分地區(qū)水和土壤的污染問題相當(dāng)嚴(yán)重，全國人大常委會現(xiàn)在正在加緊修訂水污染法，制定土壤污染法。 隨著土壤污染專門立法的啟動，我國土壤污染的相關(guān)制度也將逐步完善。這項工作目前走到了哪一步？針對立法過程中爭議較大且亟待解決的問題，本次兩會上又有哪些聲音？ 土壤污染問題已經(jīng)成為繼大氣污染、水污染之后引起全社會高度關(guān)注、急需解決的重大環(huán)境問題。 從國務(wù)院有關(guān)部門進(jìn)行的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果來看，我國的土壤環(huán)境總體上形勢嚴(yán)峻、不容樂觀，部分地方污染嚴(yán)重。 土壤污染事關(guān)人們舌尖上的，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。長期以來，我國土壤污染工作基礎(chǔ)相對薄弱，沒有專門的單行法律，使得各級和有關(guān)部門缺乏有效監(jiān)管的法律依據(jù)，這一問題亟待解決。 去年全國兩會，全國人大環(huán)資委副主任委員袁駟在回答記者提問時表示，本屆全國人大常委會已把土壤污染法列入了立法規(guī)劃一類項目，由環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草和提請審議。 草案征求意見稿已形成 我國針對土壤污染的規(guī)定散見于環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)等領(lǐng)域的法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性、針對性。‘土十條’的出臺在一定程度上為土壤修復(fù)提供了政策性指引，然而其約束力有限，尚存在監(jiān)督管理力度不夠、相關(guān)部門職責(zé)不明確等現(xiàn)象。就現(xiàn)有法律體系而言，水污染、大氣污染治理均具備了專門的法律規(guī)制，但土壤污染立法仍是空白。全國人大代表周奕豐日前在接受采訪時建議，盡快出臺土壤污染法，依法治土，抓住預(yù)防為主、結(jié)合的核心，優(yōu)化土壤環(huán)境管理模式，嚴(yán)格執(zhí)行有法必依、違法必究的獎懲措施，從法律層面保障土壤環(huán)境。 作為全國人大代表，全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任、環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長呂忠梅已3次領(lǐng)銜提交關(guān)于制定土壤污染法的議案。從早提出環(huán)境保護(hù)法修改，到2012年啟動環(huán)境保護(hù)法的修改，我中間提了五六次相關(guān)議案。像去年我提了水污染法的修訂、連續(xù)3年提了土壤污染法的制定，現(xiàn)在可以看到，這些議案得到了回復(fù)、落實(shí)，進(jìn)到了立法程序中。 據(jù)了解，環(huán)境保護(hù)部自2006年起就成立了《土壤污染法》立法起草研究小組，著手啟動研究工作。 公開資料顯示，2012年，土壤污染立法列入國務(wù)院立法工作計劃三類項目。2013年，在第十二屆全國人大常委會確立的68項立法規(guī)劃中，土壤污染法被正式納入類項目(條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案)中。 環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2013年年底，全國人大環(huán)資委正式委托環(huán)境保護(hù)部起草草案的建議稿。2014年12月，草案建議稿提交全國人大環(huán)資委。 2015年以來，全國人大環(huán)資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協(xié)調(diào)組，制定了立法工作方案，組織召開土壤污染立法部門座談會和專家座談會，初步形成了征求意見稿草案。 值得注意的是，2016年5月，國務(wù)院頒布了《土壤污染行動計劃》，作為當(dāng)前和今后一個時期全國土壤污染工作的行動綱領(lǐng)，土十條對土壤專門立法的進(jìn)程起到了推動作用。‘土十條’為立法提供了基礎(chǔ)，而大氣污染法和水污染法的相繼修改，又為土壤污染立法提供了成功經(jīng)驗(yàn)。全國人大代表劉正軍說，土壤污染立法時機(jī)已成熟，具備出臺條件。 由于土壤污染與大氣、水污染相比基礎(chǔ)薄弱，全國人大環(huán)資委還積極推動地方性法規(guī)的制定，建議湖南、湖北、廣東、山東、河南、吉林、福建7個省份先行探索。截至去年，福建省和湖北省先后頒布了土壤污染專門立法，并建立起一系列土壤污染制度，成為地方開展土壤污染工作的主要依據(jù)，一定程度上為國家立法提供了可參考的建議。 據(jù)全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇介紹，土壤污染法草案征求意見稿已經(jīng)形成，目前正在整理相關(guān)意見。這部法律仍然在制定過程中。他表示，土壤污染法正按照計劃有序推進(jìn)，初步計劃2017年提請全國人大常委會審議。 污染土壤責(zé)任主體如何認(rèn)定？ 目前國家立法仍未頒布，但有關(guān)土壤污染的爭論卻持續(xù)不斷。法學(xué)界對幾個關(guān)鍵問題存在爭議，主要涉及立法模式及土壤環(huán)境管理模式的選擇、污染土壤修復(fù)目標(biāo)的確定及污染土壤責(zé)任主體的認(rèn)定等。 在所有問題中，爭議的是責(zé)任主體問題。 以建設(shè)用地為例，在美國，法律規(guī)定的連帶責(zé)任非常廣泛，責(zé)任主體不僅包括污染物排放者和排放時的業(yè)主，還包括這一不動產(chǎn)當(dāng)前的業(yè)主、使用人、經(jīng)營者，以及危險廢物制造者、運(yùn)輸者甚至貸款者等。嚴(yán)厲的連帶責(zé)任制度已經(jīng)阻礙了修復(fù)者對污染場地的再開發(fā)，甚至導(dǎo)致污染場地被廢棄閑置。這種做法在我國是否適用？ 再比如農(nóng)用地，一部分專家達(dá)成共識認(rèn)為個體農(nóng)村散戶無法承擔(dān)土壤評估、修復(fù)的責(zé)任，但專業(yè)大戶能否承擔(dān)尚無統(tǒng)一認(rèn)識。 目前我國土壤污染修復(fù)的主要模式是先修復(fù)，再出讓，修復(fù)資金大部分來源于的財政撥款，由修復(fù)并通過驗(yàn)收之后再進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場。這其中，國家應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任？如果后所有責(zé)任都?xì)w結(jié)到國家的話，可能國家也承擔(dān)不了那么多。有代表指出。 武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長、環(huán)境資源法學(xué)研究會秘書長秦天寶認(rèn)為，基于我國土地歸國家和集體所有的基本土地制度以及歷史遺留污染場地形成原因的特殊性和復(fù)雜性，土壤污染治理責(zé)任主體的認(rèn)定不能簡單照搬國外的立法經(jīng)驗(yàn)。 我國污染場地的治理修復(fù)仍然要堅持‘污染者負(fù)擔(dān)’的原則。他說，對于歷史遺留污染場地要具體問題具體分析，對于能夠找到污染者的還是應(yīng)當(dāng)要求污染者承擔(dān)責(zé)任，對于因改制或企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉等原因無法確定污染者的，可以考慮根據(jù)受益者負(fù)擔(dān)的原則，由現(xiàn)有的土地使用權(quán)人進(jìn)行修復(fù)。當(dāng)然還是應(yīng)當(dāng)建立起一套完整的土壤污染修復(fù)責(zé)任制度，厘清其中各主體承擔(dān)的責(zé)任范圍和責(zé)任情形，才能避免將來在確定責(zé)任主體時可能出現(xiàn)的混亂。其中要特別注意考慮在不同情形下不同角色主體中所承擔(dān)的責(zé)任。 法律協(xié)調(diào)、部門配合等問題待解決 在安徽代表團(tuán)的討論中，有這樣的建議，從國家層面制定土壤污染基本法，確立土壤污染的基本原則和基本制度，健全土壤污染管理體制，盡快形成頂層設(shè)計；劃清土壤污染有關(guān)部門的權(quán)限和職責(zé)，在一個部門統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各部門之間的分工和協(xié)調(diào)，協(xié)同推進(jìn)土壤污染，加快完善土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授李愛年表示，關(guān)于土壤保護(hù)利用，除了土壤污染法外還有土地管理法，這使得一個事情被人為分開了。這有點(diǎn)類似于水法管水量，水污染法管水質(zhì)。在管理機(jī)構(gòu)上，環(huán)保部門和其他部門也是各管一攤。 由于我國在土壤污染方面存在多頭管理、權(quán)責(zé)不清的問題，不利于部門間各司其職、相互配合，因此在土壤污染立法過程中，應(yīng)考慮劃清有關(guān)部門的權(quán)限和職責(zé)。有代表建議，在堅持環(huán)境保護(hù)行政主管部門對土壤污染實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的前提下，要明確和強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤污染工作中的作用。 《土壤污染行動計劃》中也指出，要加快推進(jìn)立法進(jìn)程，配合完成土壤污染法起草工作，并且要適時修訂污染、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量相關(guān)法律法規(guī)，增加土壤污染有關(guān)內(nèi)容。即不僅要制定土壤污染專門立法，而且要注重與現(xiàn)行立法相銜接。 環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，土壤污染法的立法思路之一是堅持協(xié)調(diào)原則，要處理好與相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系，包括與環(huán)境保護(hù)法、水污染法、大氣污染法、固體廢物污染法以及危險化學(xué)品管理條例等的關(guān)系，還要厘清與土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例、土地復(fù)墾條例等相關(guān)法律法規(guī)的立法邊界，處理好與土十條的銜接，以及與地方立法的銜接。 原標(biāo)題：土壤污染立法有序推進(jìn)
